Lausunto: Hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevat säännösluonnokset 24.8.2021

Vammaisfoorumi on jättänyt 24.8.2021 lausuntopalvelu.fi-sivustolle lausunnon koskien hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevia säännösluonnoksia. Lausuntopyyntö sisälsi kysymyksiä, joista Vammaisfoorumi vastasi vain osaan.

Tausta

Oikeusministeriö on asettanut työryhmän valmistelemaan hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaa yleislainsäädäntöä. Työryhmä valmistelee erityisesti automaatioon liittyviä ns. hallinto-oikeudellisia säännöksiä. Valtiovarainministeriö on asettanut sen rinnalle julkisen hallinnon tietojärjestelmiä koskevan sääntelyn kehittämistarpeita arvioivan työryhmän, joka puolestaan valmistelee automaatioon liittyviä ns. tietojärjestelmäsäännöksiä. Työryhmien yhteistyönä valmistellaan luonnos hallituksen esitykseksi vuoden 2021 loppuun mennessä.

Lausuntopyynnöllä oikeusministeriö pyrki saamaan arvioita siitä, miten nyt laaditut säännösluonnokset soveltuisivat käytännössä hallinnon automaattiseen päätöksentekoon. Työryhmä käyttää saatuja tietoja käyttöala- ja läpinäkyvyyssäännösten kehittämiseen.

1. Automaattisen käsittelyn sallittu käyttöala

Ehdotettu hallintolain 25 a § sallisi asian ratkaisemisen automaattisesti, jos ratkaisu voidaan yksiselitteisesti johtaa ratkaisuun vaikuttavista seikoista ja selvityksistä sekä asiaan sovellettavista oikeussäännöistä. Säännöksen ulkopuolelle jäisi sellainen automatisaatio, joka on luonteeltaan avustavaa. Ehdotuksen mukaan automatisoitavista asiaryhmistä ei tarvitsisi säätää erityislaissa.

Käyttöalan määrittelevällä säännöksellä on merkitystä muun muassa oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n kannalta. Ehdotettu säännös toimisi tietosuoja-asetuksen 22 artiklan edellyttämänä käsittelyperusteena eli se määrittelisi, millaisissa tilanteissa hallintopäätösten yhteydessä voidaan tehdä tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuja automatisoituja yksittäispäätöksiä. Koska kyseessä on perusoikeussidonnainen säännös, säännöksen selkeyteen tulee kiinnittää huomiota.

Miten arvioitte ehdotuksen lähtökohtaa oikeudellisesti?

Säännöstä tulee konkretisoida esimerkiksi asiaryhmien osalta

Perustelut ja muutosehdotukset:

25 a § 1 mom.

Voisiko säännöksessä olla vaihtoehtoinen tai täydentävä kriteeri ”jos asian ratkaisuun ei sisälly (merkittävää?) harkintavallan käyttöä”? Tekisikö kriteeri säännöksestä tarkkarajaisemman / toisiko siihen jotakin lisää, vai onko tämä vain yksiselitteisen johtamisen synonyymi?

Työryhmän säännösluonnosten perusteluissa (s. 3) todetaan: ”yksiselitteinen johtaminen ei ole mahdollista silloin, jos taustalla olevaan säännökseen liittyy merkittävää harkintavallan käyttöä, esimerkiksi kohtuullisuusharkintaa tai lapsen edun arvioimista”. Jatkovalmistelussa olisi tärkeää jollain tavalla täsmentää, milloin harkintavallan käyttö on merkittävää, ja milloin ei. Asian tarkempi avaaminen on tarpeen, sillä nykyiset perusteluluonnokset antavat ymmärtää, että jonkinlaista ei-merkittävää harkintavallan käyttöä sisältävä päätöksenteko voisi kuulua automaattisen päätöksenteon piiriin.

25 a § 2 mom.

”Mitä edellä 1 momentissa säädetään, sovelletaan myös sellaiseen hallintoasian valmisteluun ja tosiasialliseen hallintotoimintaan, jolla on [vai: voi olla – – tai joka voi vaikut-taa?] oikeusvaikutuksia tai joka vaikuttaa vastaavalla merkittävällä tavalla asianosaiseen tai hallinnon asiakkaaseen.”

Ilmaus ”joka vaikuttaa vastaavalla merkittävällä tavalla asianosaiseen tai hallinnon asiakkaaseen” voi olla perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallinen. Onko oikeudellisesti arvioitavissa, milloin hallintotoiminta vaikuttaa merkittävällä tavalla asianosaiseen tai asiakkaaseen?

Säännöstä tulee konkretisoida esimerkiksi asiaryhmien osalta.

Työryhmän ehdotuksen perusteella vaikuttaa siltä, että vammaispalveluja tai kehitysvammalain mukaisia palveluita koskeva päätöksenteko soveltuu hyvin huonosti tai ei sovellu lainkaan automaattisen päätöksenteon kohteeksi.

Vammaispalvelulain mukaisten palvelujen myöntäminen ja epääminen edellyttää ensinnäkin sen arvioimista, onko henkilö lain 2 §:n tarkoittama henkilö (pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista) ja toisekseen sen arvioimista, tarvitseeko henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista (8.2 §). Välttämättömyysarviointi ei työryhmän luonnoksessa mainitun kohtuullisuusarvioinnin tavoin ole yksiselitteistä, vaan edellyttää harkintavallan käyttöä.

Kehitysvammalain mukaisista palveluista päätettäessä tulee arvioitavaksi muun muassa se, voiko henkilö saada palveluita muun ensisijaisen lainsäädännön nojalla, jolloin tehdään muun muassa ensisijaisesti sovellettavan vammaispalvelulain mukaisten palvelujen myöntämiskriteerien arviointia kuten edellä. Lisäksi arvioidaan yksilöllistä tarvetta.

Edellä todetun perusteella voidaan katsoa, että vammaisten henkilöiden palveluita koskevassa päätöksenteossa on pääsääntöisesti kyse merkittävästä harkintavallan käytöstä.

Jatkovalmistelussa olisi syytä pohtia, tulisiko ainakin lain perusteluissa rajata nimenomaisesti joitakin asiaryhmiä hallinnon automaattisen päätöksenteon ulkopuolelle (esim. vammaispalvelut ja kehitysvammalain mukaiset palvelut, joissa on aina mukana tarve- ja välttämättömyysharkintaa sekä sen arviointia, onko henkilö lain tarkoittamalla tavalla vammainen). Näiden asioiden pitäisi toki pääsääntöisesti rajautua automaattisen päätöksenteon ulkopuolelle jo sillä perusteella, että ne eivät ole säännöksen tarkoittamalla tavalla yksiselitteisesti ratkaistavissa.

Lain valmistelussa tulisi vammaisvaikutuksia arvioitaessa pohtia: Voisiko ulkopuolelle rajaamisesta olla haittaa / automaattisen päätöksenteon mahdollistamisesta joiltain rajatuilta osin olla hyötyä vammaisten henkilöiden oikeuksien ja palveluiden näkökulmasta.

Esimerkiksi tulo- ja etuusrekisterien perusteella pitäisi voida joko osittain automaattisesti tai täysin automaattisesti tehdä päätöksiä asiakasmaksujen alentamisesta tai poistamisesta asiakkaan hyväksi.

Vammaispalvelut sopivat sitä vastoin hyvin hankalasti hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaan, koska sekä palveluiden myöntäminen että niiden epääminen sisältää merkittävää harkintavallan käyttöä sekä mm. välttämättömyys ja kohtuullisuusharkintaa, joiden vuoksi päätöksiä on näissä asioissa hankalaa tai mahdotonta johtaa yksiselitteisesti.

Automaattisesta päätöksenteosta voisi joistakin näkökulmista katsoen olla hyötyä vammaispalveluita koskevassa päätöksenteossa: asioiden käsittelynopeus voisi parantua, minkä lisäksi automaattinen käsittely poistaisi yksittäisen viranhaltijan subjektiivisten näkemysten vaikutuksen asian ratkaisuun – käsittely voisi siis tapauskohtaisesti olla mahdollisesti ”puolueettomampaa”, joskin tiedossa on se, että myös algoritmit voivat olla monin tavoin ”puolueellisia”, ehkä jopa vaikeammin havaittavilla ja siten vahingollisemmilla tavoilla kuin päätöksen tekevä ihminen.

Lähtökohtaisesti päätökset pysyväisluonteisissa tilanteissa tulisi tehdä toistaiseksi voimassa oleviksi. Näin ei suinkaan aina ole, vaan monesti jo tietojärjestelmät (mm. Effica) vaativat syöttämään päätöksen viimeisen voimassaolopäivän. Tällöin uuden päätöksen voisi automatisoida näissä tapauksissa, mikäli henkilö ei halua esimerkiksi palvelusuunnitelmansa päivittämistä ja olosuhteissa ei ole tapahtunut muutoksia.

Pidimme tältä pohjalta perusteltuna ratkaisuna sitä, että automaattiseen päätöksentekoon valikoituvat vain yksiselitteisesti laista ja (riidattomista) tosiseikoista johdettavat asiat. Yhtään enempää harkintavaltaa sisältävissä tapauksissa automaattisen käsittelyn potentiaaliset haitat vaikuttavat lähtökohtaisesti hyötyjä suuremmilta.

Lisää oikeudellista punnintaa esitämme kohdassa ”muut huomiot (5.1)”

2. Oikeussuojakeinot

2.1. Ehdotettu 25 a §:n muotoilu mahdollistaa myös oikaisuvaatimuksen käsittelyn automaattisesti. Miten arvioitte ehdotusta tältä osin?

Oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn tulee olla mahdollista.

ikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn tulee olla mahdollista erityisten edellytysten toteutuessa (esimerkiksi kun hakemus hyväksytään eikä asiaan liity toista asianosaista).

Oikaisuvaatimuksen automaattista käsittelyä ei tule sallia.

Perustelut ja muutosehdotukset:

Vammaisfoorumi ehdottaa, että mikäli oikaisuvaatimuksen kohteena oleva hakemus automaattisen käsittelyn johdosta hylätään, asia siirtyy ”takaisin” ihmisen käsiteltäväksi.

Oikeusturvan näkökulmasta on tarkoituksenmukaista, että oikaisutarpeet huomioidaan huolellisesti jo käsittelyn alkuvaiheessa. Muutoin käsittelyajat voivat venyä kohtuuttomasti ja järjestelmän myöhemmät vaiheet rasittua. Mikäli nämä reunaehdot eivät toteudu, ei oikaisuvaatimuksen käsittelyä tule sallia.

Yhdymme siten suurilta osin Riikka Koulun ja Helsingin Yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan esittämiin näkökohtiin asiassa.

4. Käsittelyn julkisuus ja läpinäkyvyys

Ehdotuksen mukaan automaattisen käsittelyn julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevia tavoitteita toteutettaisiin ilmoittamalla automaattisesta käsittelystä päätöksessä ja viranomaisen julkaisemalla kuvauksella automaatiosta.

4.4. Kannatatteko ehdotusta hallintoasioiden automaattista käsittelyä koskevan kuvauksen julkaisemisesta?

Kyllä

Perustelut ja muutosehdotukset:

Vammaisfoorumi kannattaa käsittelyä koskevan kuvauksen julkaisemista, jotta mahdolliset systeemiset virheet ja välillisen syrjinnän lähteet tulisivat paremmin ilmi.

5. Muut huomiot

5.1. Muut huomiot ehdotetusta sääntelystä

Vammaisfoorumi kiittää mahdollisuudesta lausua. Vammaisfoorumi on 28 valtakunnallisen vammaisjärjestön yhteistyöjärjestö. Vammaisfoorumi edistää vammaisten henkilöiden oikeuksien ja osallisuuden toteutumista yhteiskunnassa.

Vammaisfoorumi kannattaa sääntöpohjaisen tekoälyn ja automaattisen päätöksenteon kehittämistä julkishallinnossa. Lainsäädännössä on kuitenkin huomioitava erilaisten automaattisten päätöksentekoratkaisujen lähtökohdat ja rajoitteet. Esimerkiksi oppivan tekoälyn käyttö voisi olla meidän kohderyhmiemme kohdalla ongelmallista, sillä aikaisempia päätöksiä on saattanut ohjata esimerkiksi kuntien säästöpaineet tai puutteellinen ymmärrys yhdenvertaisuudesta. Kuten aiemmassa arviomuistiosssa todetaan, perustuu oppiva tekoäly tilastollisiin todennäköisyyksiin eikä toistaiseksi kykene yksilölliseen oikeudelliseen punnintaan. Täten Vammaisfoorumi pitää muistion laatijoiden tavoin oikeana, että hallinnollisten päätösten on perustuttava sääntöpohjaiseen tekoälyyn. Oppivalla tekoälyllä voisi silti olla oma välineellinen arvonsa sote-hallinnossa tietyissä tarkoin määritellyissä tilanteissa. Mikäli sen avulla voisi lääketieteellisesti ennakoida rappeutuvan toimintakyvyn, voisi tämä myös helpottaa avun ja tuen tarjoamista oikea-aikaisesti ja oikea-suhtaisesti. On myös todennäköistä, että tämä sama tieto on jo saatavilla vammaiselta henkilöltä itseltään ja esim. terveydenhuollon tahoilta, joihin hänellä on hoitosuhde. Tekoälyn ja vastaavan käyttö ei siten voi korvata yksilöllisten tarpeiden arvioimista ja huomioimista.

Lainsäädännön kehityksessä on myös huomioitava yhdenvertaisuus ja mahdollisuuksien tasa-arvo; vammaiset henkilöt eivät saa jäädä automaattisen päätöksenteon hyötyjen ulkopuolelle, vaikka eivät pystyisikään itse käyttämään digitaalisia käyttöliittymiä. Tämä tulee huomioida lainsäädännössä ja sen sovelluksessa yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden valossa (PL 6 §, YK:n vammaisyleissopimuksen velvoitteet).

Vammaisfoorumi pitää tärkeänä, että oikaisumenettely lähtökohtaisesti toteutuu manuaalisesti, jotta käyttäjien oikeusturva ei vaarannu ja asia saadaan prosessitehokkaasti ja nopeasti ratkaistua jo alussa. Tältä osin yhdymme Riikka Koulun ja Helsingin Yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan esittämiin näkökohtiin.

Vammaisfoorumi pitää hyvänä että arviomuistiossa on lasten erityisasema huomioitu. Tämän lisäksi tulisi erityisesti perusoikeusherkissä lainsäädäntöhankkeissa tehdä myös vammaisten henkilöiden vaikutusarviointi (VaVa).

AUTOMAATTINEN PÄÄTÖKSENTEKO JA VAMMAISTEN PALVELUT

Lähtökohtaisesti vammaispalvelut ja erityishuoltolain perusteella myönnettävät palvelut sopivat puhtaan automaattisen päätöksenteon piiriin huonosti, sillä ne edellyttävät runsaasti yksilöllistä harkintaa. Lisäksi kysymys siitä milloin päätös on tehty hakijan eduksi, on epäselvempi vammaispalveluiden kohdalla. Hakija voi esimerkiksi saada osittain myönteisen päätöksen, joka on kuitenkin laajuudeltaan tai laadultaan riittämätön asiakkaan tarpeisiin nähden. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan automatisoitu päätöksenteko ei sovellu sellaiseen päätöksentekoon, joka edellyttää päätöksentekijän käyttävän laajaa harkintavaltaa (PeVL 7/2019 vp).

Samalla tavalla – mutatis mutandis – Vammaisfoorumi katsoo, että automatisoitu päätöksenteko ei sovellu sellaiseen päätöksentekoon, joka edellyttää paljon yksilöllistä punnintaa, kuten Vammaispalvelut.

Yksi mahdollinen poikkeus tähän voisi olla se, että yksilöllinen punninta on toteutettu jo aiemmin, jolloin vähintään samantasoiselle päätökselle tulisi olla automattisesti perusteet olemassa. Syy tähän on se, että vammaisten henkilöiden vamma on pääsääntöisesti pysyvä ja elämänmittainen eikä se parane. Tällöin on epätarkoituksenmukaista alistaa samat perustarpeet joka kerta uudelle harkinta-arviolle, sillä tarpeet eivät lähtökohtaisesti vähene vaan pysyvät samalla tasolla tai lisääntyvät vamman toimintojen heikkenemisen myötä. Ihmisellä tulisi kuitenkin aina olla mahdollisuus saada asiansa myös oikean viranhaltijan (ihmisen) käsittelyyn. Kuitenkin automatisointia voitaisiin käyttää tilanteessa, jossa päätöksellä ei ole muuttamisen kriteereitä ja sen tulisi lähtökohtaisesti olla toistaiseksi voimassa oleva eikä asiakas halua voimassa olevaan päätökseensä muutoksia.

(*Ks. YK:n vammaisyleissopimuksen määritelmä vammaisuudesta: ”Vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla on sellainen pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, joka vuorovaikutuksessa erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa.”)

Tällä tavoin olisi parhaassa tapauksessa mahdollista automaattisen päätöksenteon avulla poistaa yksi vammaisia henkilöitä koskeva suuri epäkohta. Simo Vehmas on todennut vammaisten henkilöiden olleen kautta historian kurjista kurjimpia ja köyhistä köyhimpiä. Mikään muu väestöryhmä ei ole yhtä riippuvainen viranomaispäätöksistä kuin tämä ryhmä, usealla eri elämän saralla. (Vammaisuus: Johdatus historiaan, teoriaan ja etiikkaan, 2013). Kärjistäen, kun meitä muita kehotetaan keskittymään vahvuuksiimme, joutuvat vammaiset henkilöt jatkuvasti kertomaan ja samalla arvioituttamaan avuntarvettaan viranomaisten silmissä. 

STM:n 2019 asettama osallisuusryhmä ehdottaa 2021 julkaistussa loppuraportissaan, että päätökset olisivat lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa olevia. Tämä voi osaltaan helpottaa yllä kuvattua ongelmaa, mutta olisi syytä selvittää myös se, missä määrin osittain tai täysin automatisoitu päätöksenteko voisi edistää vammaisten henkilöiden asemaa vaarantamatta heidän oikeusturvaansa ja oikeutta yksilölliseen harkintaan sekä kohtuullisiin mukautuksiin. Tähän asiaan olisi kiinnitettävä huomiota lainsäädännön vammaisvaikutusten arvioinnissa.

ASIAKASMAKSUT JA TULO- JA ETUREKISTERIT

Yksi vammaisia henkilöitä koskeva päätösmuoto ovat esimerkiksi terveydenhuollon asiakasmaksut. Laki terveydenhuollon ja sosiaalihuollon asiakasmaksuista mahdollistaa asiakkaan maksun alentamisen tai perimättä jättämisen, mikäli tämän maksukyky on heikko (11§). Tiedetään, että asiakasmaksujen huojennuksia haetaan vähän niissäkin tapauksissa, joissa henkilö olisi siihen oikeutettu. Tämä lisää painetta toimeentulotuen hakemiselle. Tulorekisteristä ja myöhemmin etuus- ja eläkerekisteristä tai mahdollisesti verottajalta olisi mahdollisuus saada ajantasaista tietoa, jonka perusteella asiakasmaksuja voisi alentaa tai niistä voitaisiin luopua automaattisesti olemassa olevien tulotietojen pohjalta. Tämä vaatisi siis rekisteripohjaisten tietojen yhdistämistä. Nämä yllä olevat mahdollisuudet olisi syytä tarkoin selvittää. Parhaassa tapauksessa se voisi edistää vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta ja hyvinvointia suhteessa vammattomaan väestöön ja vapauttaa sekä hallinnollisia että yksilöllisiä resursseja tuottavampaan työhön. 

Lisätietoja:

Elias Vartio, Juridiskt ombud, SAMS – Samarbetsförbundet kring funktionshinder r.f.

Elias.vartio (at) samsnet.fi  040 519 6598

Saara Kokko, Neuvontalakimies, Kehitysvammaisten tukiliitto ry

Saara.kokko (at) tukiliitto.fi 040 664 1493